Государственных органов в том числе. Государственная служба

Государственный орган – это самостоятельный элемент государственного аппарата, создаваемый в установленном законом порядке, обладающий установленной законом структурой, наделённый определённой компетенцией и выступающий от имени государства.

Признаки государственного органа.

Государственный орган – это единоличное лицо (президент, прокурор и др.) или коллегиальный орган.

Представляет собой самостоятельный элемент аппарата государства, выступая неотъемлемой частью единого государственного организма.

Действует от имени государства и по его поручению.

Образован и функционирует на основе нормативных правовых документов (конституции, законов и подзаконных актов).

Выполняет свойственные только ему задачи и функции, используя для этого соответствующие формы и методы (наделён в этой связи властными полномочиями, в том числе возможностью применения в случае необходимости мер принуждения).

Имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимается совокупность законодательно закреплённых полномочий (прав и обязанностей), предоставленных конкретному органу или должностному лицу в целях надлежащего выполнения им определённого круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; компетенция выступает неотъемлемым элементом правового статуса государственного органа. Реализация органом государства своей компетенции – это не только его право, но и обязанность.

Осуществляет свою компетенцию тремя способами: 1) принятием нормативных актов (предписанием общего характера); 2) принятием правоприменительных актов (предписаний индивидуального характера); 3) конкретно-организационной деятельностью.

Имеет внутреннее строение (структуру). Органы состоят из подразделений (отделы, управления, аппарат, канцелярии и пр.) и государственных служащих, скреплённых единством целей, ради достижения которых образованы.

Имеет необходимую материальную базу (здание, транспорт, оргтехнику и пр.) и финансовые средства (расчётный счёт в банке, необходимые денежные ресурсы), которые требуются для осуществления его целей и задач.

Обладает определённым статусом, в котором отражаются положение данного государственного органа и его конкретное социальное содержание.

Действует на определённой территории (имеет территориальный масштаб деятельности).

Государственная власть как особая разновидность социальной власти

Власть – средство функционирования любой социальной общности, отношения, возникающие между властвующим и подвластным, где властвующий диктует свою волю подвластному, направляет его поведение и деятельность. Власть зависит от характера и уровня общественной жизни. Власть свойственна для любой организованной, устойчивой, в той или иной мере целенаправленной общности людей. Важным элементом власти является принуждение.

Власть имеет следующую структуру: 1) субъект власти (в частности, государство, население); 2) объект (на кого именно направлена власть); 3) отношения, возникающие по поводу власти; 4) регламентирующие правила, нормы.

Власть может иметь различные мотивы: 1) привычка подчиняться; 2) страх; 3) убежденность в необходимости повиновения; 4) авторитет властвующего; 5) доверие; 6) правовые нормы; 7) воля и др.

Источниками власти могут быть различные категории, в частности сила, богатство, происхождение, положение в обществе, высокий уровень знаний.

В зависимости от мотивов и источников формируются и виды власти:

1) власть вождя (рода, племени);

2) государственная (политическая) власть;

3) экономическая власть;

4) церковная власть;

5) социальная власть;

6) родительская власть и др.

Социальная власть – это отношения господства и подчинения между субъектами власти, которые возникают в любой общности людей и опираются на принуждение. При социальной власти воля и действия одних лиц преобладают над волей и действиями других лиц.

Государственная власть является особой разновидностью социальной власти. Понятия государственная и политическая власть являются синонимами. Государственная (политическая) власть – это власть государства, которая исходит от государства и реализуется при его прямом или косвенном участии.

Характерные признаки государственной власти:

1) публичность – распространение власти на все население государства и реализация ее специально сформированным для этого аппаратом управления;

2) универсальность – этот признак состоит в том, что власть имеет распространение на все области общественной жизни;

3) верховенство – обозначает свойство государственной власти подчинять себе другие виды социальной власти, кроме власти народа своей страны;

4) законодательная прерогатива – существование монопольного права на выработку юридических норм;

5) легитимность – соответствие надеждам, ожиданиям народа, который населяет государство, интересам его большинства;

6) легальность – соответствие действующего законодательства Основному Закону государства, Конституции;

7) легальное употребление силы – власти реализуют свою силу с помощью специально созданного правоохранительного (карательного) аппарата (суда, армии, полиции и т. д.);

8) использование системы выплаты налогов;

9) использование государственного принуждения;

10) деление всего населения только по территориальному признаку.

Методы управленческого воздействия государственной власти: 1) метод принуждения (насилия); 2) метод руководства (убеждения).

Государственная власть делится: 1) на законодательную; 2) исполнительную; 3) судебную.

Государственная власть и идеология

Государственная власть, опирающаяся только на насилие и принуждение, непрочна и недолговечна, поскольку порождает в обществе растущее противодействие. Поэтому она объективно нуждается в идеологии, т. е.системе идей, тесно связанных с интересами властвующего субъекта. С помощью идеологии власть объясняет и оправдывает свои цели и задачи, методы и способы их достижения, выполнения. Идеология обеспечивает власти определенный авторитет, доказывает тождественность ее целей народным интересам и целям. В зависимости от того, насколько совпадают интересы и цели властвующих и подвластных, государственная идеология бывает популистской, мифической и лживой.

Существуют два главных вида и множество разновидностей идеологий государственной власти. Первый вид - это религиозная идеология, основанная на религиозных учениях и мифах. Она стремится придать власти таинственный, мистический и сакральный характер, внушает мысль о божественном ее происхождении и предназначении. Второй вид - светская идеология, которая опирается на господствующие в обществе теории, нравы и нацелена на достижение определенных, нередко мифических идеалов. Например, мифы о скоропалительном построении светлого коммунистического будущего или процветающего капитализма американского образца обеспечивали и обеспечивают власти поддержку хотя бы части общества.

Особенно велика роль идеологии там, где государственная власть реализуется через антидемократические тоталитарные, диктаторские режимы. Здесь лживая идеология обычно направлена на восхваление роли «вождя», диктатора, на оправдание любых решений и действий. Под воздействием такой идеологии создаются и поддерживаются культы личности - слепое, бездумное преклонение перед мифическими суперличностями, их обожествление. Культовая идеология неизбежно отчуждает, отторгает народ от власти.

Механизм (аппарат) государства

Механизмом государства называют систему государственных органов и организаций, действующую на основе единых, законодательно закрепленных принципов, призванную реализовывать государственную власть, выполнять функции и решать задачи государства.

Для изучения механизма государства используют структурно-функциональный подход. Он представляет собой одно из направлений системного анализа и базируется на исследовании структуры и функций механизма государства в их взаимосвязи, определяет роль и место элементов системы.

Признаки механизма государства:

1. наличие системы государственных органов, которая базируется на принципе разделения властей в организации и деятельности государственного аппарата;

2. сложная структура;

3. взаимообратная связь между функциями государства и государственным механизмом;

4. решение задач по обеспечению управления государством и выполнению государственных функций.

Структуру механизма государства составляют следующие виды (группы, подразделения) государственных органов:

1) государственные органы, которые связаны между собой отношениями соподчинения и наделены правами совершать действия от имени государства:

· органы представительной власти;

· органы исполнительной власти;

· судебные органы;

· контрольно-надзорные органы;

2) государственные учреждения, которые не обладают властными полномочиями и специально не исполняют функции по управлению, но на основании государственной собственности, а также властных распоряжений вышестоящих органов они осуществляют функции в области производства, культуры, науки, образования, здравоохранения и т. д.:

1. государственные учреждения и организации, осуществляющие организационно-распорядительные и социально-культурные функции в областях здравоохранения, образования, культуры, науки;

2. государственные предприятия и организации, сформированные для производства разной продукции, а также для оказания услуг населению страны;

3. государственные гражданские служащие – те лица, которые профессионально занимаются управлением государства, поэтому занимают назначенную государственную должность;

4. здания, сооружения и различное оборудование, которое обеспечивает в соответствии с научно-техническим уровнем действительное функционирование механизма государства.

Механизм государства действует на основе принципа разделения властей , который заключается в том, что государственная власть делится на следующие ветви власти:

1) законодательная – власть, которая имеет верховный характер, так как формируется напрямую и непосредственно народом и определяет правовую базу государственной, а также общественной жизни;

2) исполнительная – та власть, которая представляет, которая занимается непосредственной реализацией, проведением в жизнь принятых законодательными органами нормативных документов;

3) судебная – власть, которая действует самостоятельно от исполнительной и законодательной, посредством судебных органов осуществляет охрану прав и свобод граждан, защищает правовые устои государственной и общественной жизни от каких-либо посягательств независимо от того, кто совершил данное нарушение.

Принципы организации и деятельности механизма (аппарата) государства.

Принципы, о которых здесь идет речь, – это законодательные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма (аппарата) государства. Они подразделяются на общие принципы, относящиеся к механизму государства в целом, и частные принципы, действие которых распространяется лишь на некоторые звенья.государственного механизма, отдельные органы или группы органов.

В качестве примера частного принципа можно сослаться на предусмотренный Конституцией РФ и федеральными процессуальными законами принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, на закрепленный в Федеральном законе.«О прокуратуре Российской Федерации» (новая редакция; ст. 4, п. 2) принцип организации и деятельности прокуратуры РФ, согласно которому органы прокуратуры осуществляют полномочия в строгом соответствии с действующими на территории России законами, независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных

объединений. Обращает на себя внимание то положение, что частные принципы в конечном счете проистекают из общих, конкретизируя их применительно к особенностям отдельных частей государственного механизма.

Общие принципы, в свою очередь, принято делить на две группы. К первой относятся принципы, закрепленные в Конституции РФ, ко второй – принципы, сформулированные в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», федеральных конституционных законах «О судебной системе Российской Федерации», 0 Конституционном Суде Российской Федерации», Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» (новая редакция) и др.

Первая группа охватывает констуциоино закрепленные принципы организации и деятельности механизма государства: народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.

Принцип народовластия проявляется в демократической организации государства, республиканской форме правления, при которых носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации – многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть по разным каналам, в том числе и непосредственно (например, выборы президента и представительных органов государственной

Власти) или через органы местного самоуправления. Однако главное (есто в ряду средств осуществления власти народа Российской Федерации занимает механизм государства в лице объединяемых им органов.

(Принцип гуманизма в формировании и деятельности механизма Российского государства зиждется на том понимании, что оно – социальное государство, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и общества.

Конституция Российской Федерации в статье 2 впервые в основах конституционного строя провозгласила: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и Свобод человека и гражданина – обязанность государства». Это конституционное требование обращено ко всем без исключения органам государства, к каждому государственному служащему. Данное положение знаменует принципиальный поворот во взаимоотношениях гражданина и государства. Конечно же, изменения не могут произойти в одночасье, но важно, что Конституция гарантирует новый магистральный путь развития России.

Принцип разделения властей, согласно которому государственная

Ласть осуществляется на основе разделения на законодательную, ис-

полнительную и судебную, предусматривает самостоятельность органов, относящихся к различным ветвям власти (ст. 10 Конституции РФ), их способность обеспечить механизм сдержек и противовесов в отношении друг друга с тем, чтобы предотвратить чрезмерное усиление и возвышение над другими какой-либо одной ветви власти, не допустить захвата кем-либо власти или присвоения властных полномочий, установления диктатуры. Данный принцип представляет собой, как отмечалось, системоообразующий фактор механизма современного Российского государства.

Принцип федерализма в формировании и деятельности государственного механизма определяется тем, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов, каковыми являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты Российской Федерации равноправны между собой.

Согласно статье 11 (п. 3) Конституции России, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется настоящей Конституцией, федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Соответственно, как записано в статье 77 (п. 2) Конституции, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Принцип законности заключается во всеобщности требования соблюдать и исполнять законы. Согласно статье 15 (п. 2) Конституции РФ, органы государственной власти и должностные лица, равно как и органы местного самоуправления, граждане и их объединения, обязаны соблюдать Конституцию и законы России.

Применительно к организации и деятельности механизма Российского государства данный принцип содержит такие требования, как:

верховенство закона и непосредственное действие конституционно закреплённых прав и свобод человека и гражданина; осуществление всех государственных властных функций исключительно на основе законов и соответствующих им подзаконных нормативных актов; особая ответственность органов государства и государственных служащих за обеспечение законности, прав и свобод граждан, гарантий от необоснованного привлечения их к ответственности или незаконного лишения тех или иных благ; решительное пресечение любых нарушений закона, от

кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за совершенные преступления и иные правонарушения.

Рассмотренные общие принципы организации и деятельности механизма государства, выраженные в Кнституции РФ, получают свое подкрепление, развитие и конкретизациюво второй группе принципов, закрепляемых в федеральных конституционных законах и в федеральных законах. Комплексное выражение эта группа получила в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Наряду с подтверждением конституционного принципа разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, в этом нормативно-правовом акте сформулированы или конкретизированы следующие принципы:

Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

* приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и на основе законодательства Российской Федерации;

профессионализм и компетентность госслужащих;

гласность в осуществлении государственной службы; ответственность служащих за принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства;

и некоторые другие.

К числу этих принципов следовало бы также отнести сочетание коллегиальности и единоначалия, экономичность государственной, службы. Выполнение последнего принципа особенно актуально в современных условиях существования чрезмерно разросшегося, дорогостоящего управленческого аппарата.

IПеречисленные выше принципы формирования и деятельности государственного механизма как системы государственных органов, рас-

сматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.

1. Государственные органы: понятие, признаки, виды.

2. Государственный орган - это одно лицо или организованная группа лиц, специально предназначенные для реализации государственной власти в предусмотренных законом случаях. К числу государственных органов относятся, например, суд, президент, парламент и т. д.

3. Основные признаки государственных органов:

4. а) создаются и функционируют в соответствии и на основе норм права;

5. б) относительная структурная и функциональная обособленность в механизме государства по признаку их специализации;

6. в) функциональное взаимодействие друг с другом в процессе реализации каждым своих полномочий, обязанностей.

7. Среди государственных органов различают:

8. а) единоначальные;

9. б) коллегиальные;

10. в) органы законодательной, исполнительной, судебной власти и др.

11. Система государственных органов образует так называемый государственный аппарат.

12. Государственный аппарат - это часть механизма государства в лице системы его государственных органов.

13. Государственные предприятия, учреждения, организации - это организованные группы лиц, предназначением которых является выполнение работ, оказание услуг населению или государству в целом, его отдельным органам, должностным лицам.

14. Государственные предприятия создаются для хозяйственной деятельности в государственном секторе экономики (например, космическая связь, производство взрывчатых веществ и др.).

15. Государственные учреждения оказывают услуги, например, в сфере образования, медицинского обслуживания и т. д.

16. Государственные организации выполняют работы, оказывают услуги, например, в сфере строительства, перевозок и т. д.

17. Понятие и признаки права.

18. В действующих политико-правовых системах существуют различные подходы к понятию и определению права. Такое обстоятельство во многом объясняется многозначностью данного понятия. Право одновременно является и идеалом, и реальностью, порождением социального порядка и проявлением воли, системой нормативов поведения и притязанием отдельного субъекта, инструментом свободы и орудием произвола. Кроме того, плюрализм определений обусловлен рядом объективных и субъективных факторов, среди которых определяющее значение могут иметь особенности национальной культуры, специфика исторической и политической обстановки (сравните господствующие правопонимания при тоталитарных и демократических режимах), уровень научной разработки проблемы, а также субъективные позиции ученых, выражающих различное отношение к природе, социальному назначению, исторической судьбе права.

19. В настоящее время сложились два основных направления в правопонимании.

20. Так, сторонникиестественно-правовой концепции утверждают, что право как объективное явление общественной жизни создается не человеком и уж тем более не государством. Оно формируется природой или божественной силой, утверждая тем самым справедливость и равноправие, оберегая человечество от произвола.

21. Представителипозитивистского направления , напротив, отмечают, что право не может быть аморфным и создаваться мифической природой. Оно создается государством как объективно существующий и общепризнанный стандарт поведения и только при этом условии может четко и недвусмысленно регулировать общественные отношения.

22. В рамках этих направлений существует множество школ. Их представители преувеличивают значение отдельных признаков, свойств и источников этого явления. Так, развивая представления сторонников естественно-правовой концепции о праве как системе идей и нравственных принципов, представители психологической школы понимают под правом психические переживания людей по поводу взаимной деятельности. Юридический позитивизм в своей крайней форме проявился в нормативистской теории. По мнению представителей этой школы, содержание права состоит только из норм абстрактного долженствования. Представители социологической школы, отмечая, что идеи и абстрактные нормы не позволяют четко и справедливо регулировать отношения, утверждают право как систему действий правоприменительных органов но разрешению конкретных ситуаций, что вызывает возможность произвола. На наш взгляд, следует лишь приветствовать разные подходы к правопониманию. В научном плане каждая из доктрин является шагом к познанию природы и возможностей права. В практическом - благодаря спорам о праве более рационально решаются современные вопросы об источниках, эффективности, системности права, способах и средствах разрешения противоречий и т. д.

23. Названные концепции, наряду с идеями, оказавшимися неоправданными или невостребованными, содержат рациональные моменты, правильно отражая отдельные свойства и аспекты права. Вместе с тем авторы, часто и необоснованно абсолютизирующие их, не дают объективного, комплексного представления о данном явлении в целом.

Монархия как форма государственного правления

Монархия (гр. monarchia - единовластие) наряду с республикой является одной из двух форм правления, известных теории государства и права. При монархической форме правления главой государства является единоличный правитель - монарх; власть монарха, как правило, является пожизненой и передается в порядке престолонаследия . Особая разновидность монархии - выборная (или избирательная ), сочетающая элементы монархии и республики. Такая М. существует ныне только в Малайзии, где главой государства является монарх, избираемый на 5 лет особым совещанием из представителей монархических штатов, входящих в федерацию.

В отличие от монархии для республиканской формы правления характерна выборность и сменяемость главы государства. Монархия и республика являются одинаково древними формами правления, однако можно с полным правом утверждать, что вплоть до начала XIX века монархия была правилом для всех государственно-организованных народов, а республика - скорее исключением. С начала прошлого времени соотношение неуклонно изменяется. Сейчас уже абсолютное большинство государств мира является республиками, а монархия (все еще достаточно распространенная) рассматривается как пережиток прошлого, иногда даже просто как дань традиции (в Европе, Японии, странах Содружества). Безусловно, монархическая форма правления плохо согласуется с господствующими в современном мире идеями народного суверенитета и равноправия людей.

Центральной фигурой для монархической формы правления является монарх - единоличный глава государства, осуществляющий власть по собственному праву, а не в порядке делегации. За редким исключением власть монарха является пожизненной и передается по наследству. Во всех монархических странах монарх является по закону неприкосновенной особой и никакой ответственности не подлежит. В разных странах монарх носит различные названия: король - в Великобритании, Испании, Дании, Швеции, Бельгии, султан - в Малайзии, Брунее, Омане, эмир - в Кувейте, ОАЭ, великий герцог - в Люксембурге, князь - в Лихтенштейне.

Одним из основных элементов монархической системы правления является престолонаследие , означающее переход власти монарха от одного представителя царствующего дома (династии ) к другому в установленном законом порядке. В настоящее время существуют три основные системы престолонаследия. Салическая система сводится к тому, что наследование осуществляется только по мужской линии. Женщины из круга престолонаследников исключаются полностью (Швеция). Кастильская система не исключает женщин из очереди престолонаследия, но отдает предпочтение мужчинам: младший брат исключает старшую сестру (Великобритания). Австрийская система не исключает женщин, но дает мужчинам и мужским линиям преимущество во всех линиях и во всех степенях родства. Женщины наследуют престол лишь при полном пресечении всего мужского потомства и всех мужских линий.

В ряде арабских стран существует особая форма престолонаследия, т.н. "клановая", когда наследника избирает правящая семья через семейный совет (Саудовская Аравия, Кувейт, Катар).

Другим важным институтом монархической формы правления является регентство (от лат. regere - управлять) - временное коллегиальное (регентским советом ) или единоличное (регентом ) осуществление полномочий главы государства в монархиях в случае вакантности престола, малолетства, продолжительной болезни или временного отсутствия монарха.

ПЛАН

ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА I. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА 5

§ 1. Виды государственной службы 7
§ 2. Принципы государственной службы 5

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ 9

§ 1. Система правовых актов о государственной службе 9
§ 2. Понятие и виды государственных служащих 11
§ 3. Основы административно-правового статуса государственных служащих 21

ГЛАВА III. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОХОЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ 26

§ 1. Порядок прохождение государственной службы 26
§ 2. Стимулы деятельности государственных служащих 33

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 37
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 39

ВВЕДЕНИЕ

В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государствен-ной службы. До второй половины 1990 г. в специальной литерату-ре чаще всего оно определялось на основе действовавших право-вых актов исходя из признания того, что государственная служба есть:

а) разновидность труда работников государственных организа-ций, являющихся государственными служащими

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понималась в широком и узком смыс-ле. Государственная служба в широком смысле сводилась к выпол-нению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле -- к выполне-нию служащими своих обязанностей в государственных органах.

Однако данные исходные подходы отвлечены от иных пред-ставлений о государственной службе, имеющихся в законодатель-стве. В частности, ее разновидностью является военная служба, име-ющая особое функциональное назначение.

Специфическая концепция государственной службы положе-на в основу Закона РФ от 5 июля 1995 г. "Об основах государствен-ной службы в Российской Федерации" (далее -- Закон РФ о госу-дарственной службе). В трактовке этого закона государственная служба -- профессиональная деятельность по обеспечению испол-нения полномочий государственных органов. При этом к государ-ственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь опреде-ленных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, испол-няют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделя-ются на государственные и негосударственные, это и является актуальностью данной темы.

Целью работы является рассмотрение основных положение прохождения государственной службы, а также выявление основных направлений видов государственной службы.

Основной задачей являются рассмотрение порядка прохождение государственной службы в органах внутренних дел России.

ГЛАВА I . ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Разновидностью государственных являются государственные должности государ-ственной службы.

Государственные должности делятся на три категории: "А", "Б", "В".

К категории "А" относятся государственные должности, уста-навливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, консти-туциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполне-ния полномочий государственных органов (Президент и Председа-тель Правительства РФ, министры и др.).

К категории "Б" относятся государственные должности, учреж-даемые в соответствии с законодательством РФ для непосредствен-ного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.

Должности категорий "Б" и "В" образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связы-вается служебная деятельность лиц, замещающих такие должнос-ти. Государственные должности категории "А" не признаются го-сударственными должностями государс т венной службы, следова-тельно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению пол-номочий соответствующих органов не охватывается понятием госу-дарственной службы.

Уяснение данного обстоятельства имеет принципиальное зна-чение, ибо оно указывает на то, что действие закона об основах го-сударственной службы не распространяется на лиц, занимающих должности категории "А", и они, с точки зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из подтверждений этого может служить то, что депутаты Государственной Думы за-нимают должности категории "А", но они не могут находиться на государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции РФ) и, следова-тельно, не являются государственными служащими.

Перечень государственных должностей и государственных дол-жностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей РФ и, являющемся его частью, Реес-тре государственных должностей государственной службы РФ. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требо-вания к лицам, их замещающим. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. С. 26

К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях техничес-кого обеспечения их деятельности.

В Законе об основах государственной службы имеется неопре-деленность относительно того, в каких органах учреждаются госу-дарственные должности. В нем сказано: "...в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соот-ветствии с Конституцией РФ". Во-первых, не все государственные органы являются органами исполнительной власти; во-вторых, не-обходимо уточнить, какие государственные органы подразумеваются под "иными". Несомненно, что ими являются территориальные орга-ны, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией РФ обозначена Администрация Прези-дента РФ. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу здесь учреждаются государственные должнос-ти, не входящие в категорию "А". Хотя Конституция РФ в прямой форме не предусматривает образование Центральной избиратель-ной комиссии РФ, в ее структуре также имеются государственные должности.

Закон РФ об основах государственной службы умалчивает об "иных государственных органах" субъектов РФ, имеющих законные основания для образования их и учреждения в них государствен-ных должностей.

Таким образом, по букве и смыслу Закона об основах государ-ственной службы государственную службу осуществляет юридичес-ки ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должн о сти государственной службы.

За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в сво-их руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов ("элита власти"), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции.

Однако Закон об основах государственной службы также не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия го-сударственной службы, исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом РФ от 18 марта 1998 г. "О воин-ской обязанности и военной службе" военная служба определяет-ся "как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней развед-ки и федеральных органах государственной безопасности".

Для та-кого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

§ 1 . Виды государственной службы

Деление государственной службы на виды обусловлено феде-ративным устройством РФ, принципом разделения властей, особен-ностями отраслей и сфер государственной деятельности.

В соответствии с принципом федерализма различаются:

а) федеральная государственная служба, находящаяся в веде-нии Российской Федерации (п. "т" ст. 71 Конституции РФ);

б) государственная служба субъектов РФ, находящаяся в их ведении (см. п. 3 ст. 2 Закона об основах государственной службы).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находятся лишь кад-ры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи не яв-ляются лицами, замещающими государственные должности государ-ственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности, на них не распространяется действие Закона об осно-вах государственной службы).

Актом, специально посвященным регламентации основных воп-росов федеральной государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Однако правовая основа феде-ральной государственной службы не ограничивается только этим законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными правовыми актами. Более того, закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирую-щие государственную службу в федеральных органах государствен-ной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления-В соответствии с этим законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы в отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих и т. д-

Как отмечалось, Конституция РФ в прямой форме не затра-гивает вопроса о государственной службе в субъектах РФ. Но, от-нося к ведению РФ лишь федеральную службу, тем самым пред-решает, что государственная служба в субъектах находится в их ве-дении. Однако, во-первых, вопросы государственной службы не во всех субъектах РФ получили специальную регламентацию, подоб-но федеральной государственной службе; во-вторых, государствен-ная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными правовыми актами; в-треть-их, отдельные вопросы государственной службы в субъектах РФ регламентируются их конституциями и иными правовыми актами; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера-ции. Учебник. - М.: 2002 С. 53

в-четвертых, Конституция РФ не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы в субъектах РФ. Например, на государственных служащих субъектов РФ рас-пространяется, за установленными исключениями, действие трудо-вого законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении РФ и ее субъектов.

В таком же ведении находится установление общих принци-пов организации органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующие органах.

Закон РФ об основах государственной службы является, в сущ-ности, "стержневым", ибо содержит по определенным вопросам нор-мы, которые обязаны соблюдаться при регламентации и функцио-нировании государственной службы также в субъектах РФ. Напри-мер, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении им государственной службы и т. д. Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. С. 138

Следовательно, решение кадровых вопросов относится не толь-ко к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции РФ, но и к другим органам субъектов РФ.

Однако, с точки зрения конституционного разграничения пред-метов ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов РФ находится в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах представительной, исполнитель-ной и судебной властей. За этими рамками остается служба в орга-нах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры к той или иной вла-сти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции РФ "Судебная власть" является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с не-пременным учетом многообразия и специфики сфер государствен-ной деятельности. В специальном смысле к государственной отно-сится служба в различных специализированных отраслях и сфе-рах -- военная служба, служба в органах внутренних дел, тамо-женных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характер-ным для регулирования этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

§ 2 . Принципы государственной службы

Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции РФ или вытекают из нее. Виды этих принципов кон-кретизированы в Законе РФ об основах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, * без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государ-ства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нор-мах, имеющихся в самом законе, например, относительно к прин-ципу профессионализма и компетентности государственных служа-щих и др. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 138

Закон об основах государственной службы закрепляет следу-ющие принципы:

1. Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструк-циями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. С. 193

2. Приоритета прав и свобод человека и гражданина, их не-посредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

3. Единства системы, государственной власти, разграничения пре д метов ведения между РФ и субъектами РФ.

4. Разделения законодательной, исполнительной и судебной вл а сти.

5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без ка-кой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государствен-ную должность обусловливаются характером должностных обязан-ностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осуществления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функ-ций, характерных для тех или иных категорий государственных служащих.

Гражданину, претендующему на государственную должность, надо иметь образование и подготовку, соответствующие содержа-нию и объему полномочий этой должности.

6. Обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руко-водителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством.

Однако государственный служащий не должен безоговорочно выполнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненно-сти руководителей. На этот счет Законом об основах государствен-ной службы установлены правила, которыми он должен руковод-ствоваться, Государственный служащий в случае сомнения в пра-вомерности полученного распоряжения обязан в письменной фор-ме незамедлительно сообщить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руководителю, издавшему распоряжение и в) вы-шестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие -- руко-водитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвер-ждает указанное распоряжение, государственный служащий обя-зан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоря-жение руководитель

7. Единства основных требований, предъявляемых к государ-ственной службе.

8. Гласности в осуществлении государственной службы.

9. Профессионализма и компетентности государственных служащих.

10. Ответственности государственных служащих за подго-тавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненад-лежащее исполнение должностных обязанностей. Она должна за-нимать особое место среди мер, направленных на совершенствова-ние системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная причина сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влекущей за собой на-рушения норм действующего права. Неприятие защитных мер ве-дет к правовому нигилизму. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 139

В связи с этим возникает необходимость в правовой защите общества через принятие соответствующих законов, определяющих поведение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

11. Внепартийности государственной службы. В системе го-сударственной службы не допускается создание организаций поли-тических партий и движений. Государственные служащие при ис-полнении должностных обязанностей не связаны решениями обще-ственных объединений и обязаны руководствоваться законодатель-ством.

12. Отделения религиозных объединений от государства. На служебную деятельность государственных служащих не могут вли-ять религиозные объединения, ибо они отделены от государства.

13. Социальной защищенности государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и т. д. Государственным служащим на от-дельных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению, оплате транспорта, жилья и др.

14. Стабильности кадров государственной службы. Положе-ние государственного служащего не должно зависеть от политичес-кой конъюнктуры, конкретной личности политического руководи-теля, необоснованных организационных импровизаций.

В числе принципов государственной службы не оказалось принципа з а конности. Его не могут подменить те принципы, кото-рые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдель-ные требования (например, о верховенстве Конституции РФ, обя-зательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсаль-ным, он не должен иметь для кого-либо каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные лица обязаны со-блюдать Конституцию РФ, законы, а также подзаконные акты, изданные в пределах компетенции и в соответствии с законодатель-ством. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. С. 135

ГЛАВА II . ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ

§ 1 . Система правовых актов о государственной службе

В Российской Федерации нет правового акта, который регули-ровал бы весь комплекс основных вопросов государственной службы. Она осуществляется в соответствии с Конституцией РФ м консти-туциями республик, уставами субъектов РФ, иными правовыми ак-тами РФ и ее субъектов. К ним относятся Закон об основах госу-дарственной службы, Трудовой кодекс РФ.

1. Специальными правовыми актами и нормами регулируются многие вопросы государственной службы в военизированных и пра-воохранительных органах, а также в органах, работники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, дея-тельностью различных предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные, контрольно-надзорные функции (транс-порта, связи, различных инспекций и др.). Например, законами РФ от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе", от 22 января 1993 г. "О статусе военнослужащих" Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власти. - М., 1996. - 468 с.

От 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции"; Положением о про-хождении службы в органах налоговой полиции РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г., Положе-нием о службе в органах внутренних дел РФ, утвержденным поста-новлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г., и др. В различных правовых актах предусматриваются особенности госу-дарственной службы в таможенных, налоговых и иных государ-ственных органах. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.- С. 203

Отношение конституций и уставов соответствующих субъектов Российской Федерации к вопросам их государственной службы от-личается пестротой. С этой точки зрения можно сгруппировать Кон-ституции и уставы, которые:

а) содержат отдельные главы, посвященные государственной службе данного субъекта РФ. Например, уставы Липецкой, Курган-ской, Свердловской областей. Устав Свердловской области в этом отношении является уникальным. В нем достаточно подробно рег-ламентируются вопросы, касающиеся понятия и организации госу-дарственной службы; понятия государственного служащего облас-ти, ответственности и ограничения прав государственных служащих, гарантий осуществления ими прав;

б) относят государственную службу субъекта РФ к его веде-нию (см., например, п. "о" ст. 37 Устава Ставропольского края, п. "л" ст. 5 Устава Иркутской области)1;

в) ограничиваются отнесением к ведению данного субъекта РФ учреждение его наград и почетных званий и иных мер поощрения (см., например, п. 19 ст. 81 Конституции Республики Дагестан, п. "к" ст. 22 Устава Оренбургской области). Нередко прямое указание на этот счет отсутствует, но такое полномочие вытекает из компетен-ции тех или иных органов и высших должностных лиц (руководи-телей) субъектов РФ-

Но конституции и уставы субъектов РФ являются не един-ственными актами, содержащими нормы по вопросам государствен-ной службы. Субъекты вправе регулировать их с помощью других правовых актов. Во многих субъектах уже приняты законы о го-сударственной службе.

В систему правовых актов о государственной службе входят уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде отраслей и сфер государственной деятельности; положения о конкретных органах и их подразделениях, содержащие нормы о статусе тех или иных их должностных лиц; должностные инструкции и др.

Как правило, специальные правовые акты, касающиеся вопро-сов государственной службы, распространяют свое действие на оп-ределенные категории государственных служащих. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 156

§ 2 . Понятие и виды государственных служащих

В нормативных актах и литературе отражены различные пред-ставления о понятии служащего. Основная причина этого -- разно-образие социальных функций, выполняемых служащими. Оно объ-ективно исключает возможность использования одного критерия для определения данного понятия. Приближает к его сущности опреде-ление, согласно которому служащими признаются "работники не-физического и умственного труда, получающие заработную пла-ту...

По общему правилу, результатом труда служащего не явля-ется создание материальных ценностей в виде вещественных про-дуктов, выполнение работ или оказание услуг материального харак-тера. Труд служащего связан с организацией работы различных органов, предприятий, учреждений либо с созданием духовных цен-ностей, оказанием социальных услуг населению.

Нельзя признать удачным определение, сводящее служаще-го к лицу, работающему по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания". Ибо оно может быть распространено также на работников, не являющихся служащими.

Ошибочно мнение, что служащий, в отличие от производ-ственного персонала, не участвует в создании материальных цен-ностей, что его труд непроизводителен. Напротив, многие катего-рии служащих стоят у истоков научно-технического прогресса во всех сферах экономики и опосредованно оказывают влияние на ее функционирование и развитие.

Утрачивает свое значение отграничение служащего от других категорий работников только по характеру труда: будто бы труд служащих не связан непосредственно с физическим воздействием на материальные объекты. Труд многих категорий рабочих и слу-жащих сближается общностью его характера. Порой сложно опре-делить с точки зрения характера труда, является ли тот или иной работник служащим или рабочим (например, командир воздушного судна, дежурный пульта энергоблока, хирург, машинистка и т. д.). Хотя, несомненно, что физический труд -- удел основной массы, ра-бочих и крестьян.

Состав служащих неоднороден. Они трудятся в различных го-сударственных и негосударственных организациях, занимаются ча-стной практикой, имеющей государственный характер (нотариусы).

Государственные служащие -- разновидность служащих, ко-торые среди всех других служащих образуют основную группу субъектов административного права. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. С. 209

До принятия Закона об основах государственной службы тер-мин "государственный служащий" трактовался в литературе в ши-роком и узком смысле. В широком смысле государственным служа-щим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установлен-ном правовыми актами, должность в государственной организации:

государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной орга-низации. А в узком смысле -- гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, долж-ность в государс т венном органе.

При этом под должностью понималась штатная единица госу-дарственной организации, которой соответствует служебное поло-жение лица, замещающего ее.

Главным в изложенной концепции является признание государ-ственными служащими служащих как государственных органов, так и других государственных организаций, не являющихся таковыми. Служащие же государственных органов относятся к их особой ка-тегории, участвующей в той или иной степени в осуществлении задач и функций государства.

В соответствии с Законом об основах государственной службы государственным служащим является гражданин РФ, исполняю-щий в порядке, установленном законом, обязанности по государ-ственной должности государственной службы за денежное возна-граждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюдже-та или средств бюджета соответствующего субъекта Российской федерации. Таким образом, признаки государственного служащего сводятся к тому, что он: Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997. С. 96

а) гражданин РФ;

б) замещает государственную должность в государственном органе;

в) замещает в таком органе должность государственной службы;

г) выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Лица, занимающие должности в государственных органах, а также на государственных предприятиях, в учреждениях и орга-низациях, но не характеризующиеся указанными признаками, по Закону об основах государственной службы государственными слу-жащими не являются.

По этому Закону государственной является должность в фе-деральных органах государственной власти, органах государствен-ной власти субъектов РФ, а также в иных государственных орга-нах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ с установлен-ным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномо-чий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должность определяет круг служебных обязанностей, права и пределы ответственности государственного служащего, требования к его профессионально-квалификационной подготовке. Она отобра-жает содержание выполняемой служащим работы, определяет его правовое положение.

Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп: а) высшие государствен-ные должности государственной службы -- пятая; б) главные госу-дарственные должности государственной службы -- четвертая;

в) ведущие государственные должности государственной службы -- третья;

г) старшие государственные должности государственной службы -- вторая;

д) младшие государственные должности государ-ственной службы -- первая группа.

Разумеется, что каждой из этих групп свойственны специфи-ческие элементы, определяющие особенности правового положения служащих, замещающих соответствующие должности, а также их квалификационные качества. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997 С. 156

Не все указанные должности учреждаются в каждом государ-ственном органе. В каких органах и какие именно из указанных должностей учреждаются, определяется Реестром государственных должностей государственной службы. Например, Реестром государ-ственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента РФ 11 января 1995 г., не пре-дусматривается учреждение в Конституционном Суде РФ высшей государственной должности.

Применительно к группам государственных должностей госу-дарственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего: действительный государ-ственный советник Ро с сийской Федерации 1, 2 и 3 класса -- го-сударственным служащим высших государственных должностей; го-сударственный советник Российской Фед е рации 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим главных государственных должностей;

советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса -- государствен-ным служащим ведущих государственных должностей; советник государстве н ной службы 1, 2 и 3 класса -- государственным слу-жащим старших государственных должностей; референт государ-ственной службы 1, 2 и 3 класса -- государственным служащим младших государственных должностей.

Мотиваций и критериев деления государственных должностей государственных органов Закон об основах государственной служ-бы не содержит. Не усматривается также его связи с характером и объемом полномочий государственных служащих, замещающих со-ответствующие государственные должности государственной служ-бы. Лишь частично эти пробелы восполняются Положением о поряд-ке присвоения и сохранения квалификационных разрядов феде-ральным государственным служащим, утвержденным Указом Пре-зидента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578.

Однако, несомненно, что каждой группе указанных должнос-тей свойственны элементы статуса, определяющие особенности пра-вового положения государственных служащих, замещающих дол-жности данной группы, а также требования к их квалификацион-ному уровню.

Следует особо подчеркнуть, что понятия государственного слу-жащего и государственной должности не исчерпываются лишь теми, которые связаны только с государственными органами. Хотя в пре-амбуле Закона об основах государственной службы и говорится, что он устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения го-сударственных служащих Российской Федерации, его действие паспчэостчэаняется не на всех гос у дарственных слижаших. Они функционируют не только в государственных органах, но и в иных организациях (например, в таможенных).

Субъектами административного права являются также служа-щие государственных предприятий и учреждений, не относящих-ся к органам государственного управления. Они отличаются от го-сударственных служащих прежде всего тем, что государственные служащие государственных органов сосредоточены на осуществле-нии задач и функций государства по руководству обществом. Уча-стие различных категорий служащих в этом процессе различно, но в общем служба в государственных органах направлена на эту цель.

Функциональное назначение служащих государственных пред-приятий, учреждений и организаций иное. Их деятельность связа-на с организацией процессов соответственно производства, соци-альной, культурной и иной деятельности, то есть выполнения ос-новных задач, обусловленных целями и предметами деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Отчасти этим можно объяснить то, что признаки государствен-ных служащих не совпадают с теми, которыми характеризуются государственные служащие государственных органов, а также, с одной стороны, учреждений, а с другой -- предприятий. Так, со-держанием деятельности большинства служащих государственных предприятий, учреждений и организаций не является обеспечение полномочий, характерных для государственных органов; труд слу-жащих государственных учреждений оплачивается за счет средств бюджета, а предприятий -- за счет прибыли, получаемой от ком-мерческой деятельности. (При этом имеются в виду служащие, яв-ляющиеся гражданами Российской Федерации. Иностранные граж-дане и лица без гражданства в допускаемых законом случаях так-же могут занимать должности на предприятиях, учреждениях, но они, естественно, не могут быть отнесены к российским слу-жащим.)

Вместе с тем в статусе государственных служащих государст-венных органов и, например, служащих государственных предпри-ятий немало общего. Так, руководители предприятий назначаются и освобождаются от должности вышестоящими государственными органами, им подконтрольны и подотчетны. Этот существенный штрих в правовом положении руководителей предприятий указы-вает на государственный характер их служебной деятельности. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. С. 309

На всех государственных предприятиях, в учреждениях и орга-низациях служащие подразделяются по своему функциональному назначению на две категории: а) служащие, осуществляющие в качестве специалистов фактическую деятельность по выполнению задач, обусловленных целями и предметом деятельности предпри-ятия, учреждения, организации (экономического, социально-куль-турного характера, например, обучение детей в школе, лечение больных и т. д.); б) служащие, деятельность которых подчинена осуществлению управления предприятием, учреждением, организацией (руководители, их заместители и т.д.).

Особую группу составляют служащие, совмещающие выполне-ние указанных функций. Например, ректор вуза, осуществляющий одновременно педагогическую деятельность.

Во многом проблемным является вопрос о том, относятся ли к государственным служащим военнослужащие. Он обусловлен нео-днородностью состава военнослужащих, спецификой назначения военной службы. Среди них -- профессиональные военнослужащие и военнослужащие срочной службы, военнослужащие, замещающие должности в государственных органах, а также на военных пред-приятиях и в учреждениях, где они выполняют трудовые функции, которые выполняются рабочими и служащими гражданских (нево-енных) органов, предприятий и учреждений. Вместе с тем их ста-тус обременен рядом существенных правил, обусловленных специ-фикой военной службы.

Поэтому в соотношении с сущностью невоенной государствен-ной службы к государственным служащим следует отнести воен-нослужащих, занимающих должности в органах военного управле-ния, в других военных организациях и учреждениях.

Особенность статуса, который имеют только военнослужащие , является фактом, признанным российским правом. Для их отожде-ствления с другими служащими нет юридических оснований.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-вла-стных функций, они делятся на должностных лиц, оперативный, вспомогательный состав.

В Законе об основах государственной службы подобная клас-сификация отсутствует, хотя она имеет принципиальное и прежде всего практическое значение, В частности, понятие должностного лица, о котором в Законе и не упоминается, является одним из клю-чевых, поскольку они признаются специальными субъектами раз-личных отраслей права, в том числе многих правонарушений. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера-ции. Учебник. - М.: 2002. С. 231

А между тем до сих пор термин "должностное лицо" офици-ально употребляется не в качестве общего, а специального поня-тия, часто отражающего наличие противоречий в законодательстве. Так, в УК РФ 1996 г. оно трактуется, во-первых, применительно статьям гл. 30 "Преступления против государственной власти, ин-тересов государственной службы и службы в органах местного са-моуправления"; во-вторых, в смысле, не во всем совпадающем положениями Закона об основах государственной службы. В част-ности, под лицами, занимающими государственные должности, по-нимаются лишь лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией и законами РФ, конституциями и уставами ее субъек-тов для непосредственного исполнения полномочий государствен-ных органов. Однако этим определением охватываются лишь дол-жности категории "А", которые по Закону об основах государствен-ной службы не относятся к категории государственных должнос-тей государственной службы, а лица, занимающие должности ука-занных категорий, не признаются государственными служащими государственной службы. Это означает, что концепция должност-ного лица, выраженная в УК РФ, еще не раскрывает его общего понятия.

Должностными лицами называются служащие, имеющие пра-во совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрационные действия, регистрацию предприятий и т. д.). К ним относятся также служащие, которые не совершают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им работников и упол-номочены предъявлять к ним обязательные к исполнению требова-ния (например, руководители многих структурных подразделений органов управления).

Однако понятие должностных лиц не сводится к руководителю. Руководители, хотя и являются ведущей частью, но все же есть раз-новидность должностных лиц, к которым относятся и иные катего-рии государственных служащих. Например, их заместители и др. Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власти. - М., 1996. С. 120

Должностные лица совершают юридические действия властного характера, связанные с управлением людьми, но наделяются для этого разными по объему и характеру полномочиями. Наиболее широкими властными полномочиями обладают руководители госу-дарственных органов, предприятий, учреждений и организаций. Руководители принимают решения по различным вопросам их де-ятельности, а также меры поощрения и дисциплинарной ответствен-ности к подчиненным им работникам.

Среди должностных лиц особый статус занимают представи-тели а д министративной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически-властные требования (давать пред-писания, указания) и применять меры административного воздей-ствия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (напри-мер, главные санитарные врачи, работники милиции и др.).

Оперативный состав (функциональные работники) -- это слу-жащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую за-дачами данного органа, в качестве специалистов. Сюда входят спе-циалисты государственных органов, наделенные полномочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридически-властные акты в качестве средства управления людьми. Полномочия этой группы служащих позволяют им успешно выполнять работу, которая свя-зана с подготовкой решений, проработкой вопросов, требующих специальных знаний, опыта. К ним относятся экономисты, юрискон-сульты и др. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997. С. 26

К должностным лицам по рассматриваемому признаку относят-ся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ве-дущие, старшие государственные должности, а также руководите-ли предприятий, учреждений, организаций и др.; к оперативному составу -- младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса) и т. д.

Оперативный состав, если учитывать дух закона, также мож-но отнести к должностным лицам, их разновидности. Но в силу свое-го статуса они не наделены полномочиями совершать действия, на-правленные на достижение юридических последствий, властным об-разом влиять на поведение других лиц. Поэтому выделение их в от-дельную группу является одновременно условным и обоснованным.

Оперативный состав служебного аппарата необходимо отличать от аналогичных категорий служащих, к нему не относящихся (вра-чей, преподавателей и др.). Отдельные служащие этой категории уполномочены на основе специальных знаний совершать действия, влекущие юридические последствия (например, врачи, поскольку они имеют право выдавать листки нетрудоспособности, в установ-ленных случаях рецепты на бесплатное получение лекарств). Дей-ствия таких служащих, влекущие юридические последствия, име-ют значение не только для их оценки с точки зрения юридической ответственности, но и оказывают управляющее воздействие на об-щественные отношения.

Вспомогательный состав -- служащие, служебная деятель-ность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений дан-ного органа. Их обязанности и права определяются задачами обес-печения служебной деятельности должностных лиц, оперативного состава путем создания условий, необходимых для выполнения ими служебных функций (технические секретари и т. д.). В обязаннос-ти служащих данной группы может входить совершение действий, имеющих юридическое значение. Например, регистрация поступа-ющих жалоб, ибо со дня совершения этого действия исчисляется срок рассмотрения жалобы.

Особую группу должностных лиц составляют граждане, не со-стоящие на государственной службе, но уполномоченные совершать действия, влекущие юридические последствия. Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате нотариальной деятельностью может заниматься гражданин Российской Федера-ции, получивший на ее осуществление лицензию. При осуществле-нии нотариальных действий нотариусы обладают равными права-ми, независимо от того, работают ли они в государственной нота-риальной конторе или занимаются частной практикой. Обязатель-ным для последних является то, что они должны быть членами но-тариальной палаты.

§ 3 . Основы административно-правового статуса государстве н ных служащих

Административно-правовой статус государственных служащих в общем характеризуется тем, что:

а) их права и обязанности устанавливаются, как правило, в пределах компетенции органов, в которых они состоят на государ-ственной службе;

б) деятельность государственных служащих подчинена осуще-ствлению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер; Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера-ции. Учебник. - М.: 2002. С. 26

в) служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны ис-пользоваться в интересах службы, а обязанности -- правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить;

г) осуществление служащими служебных прав и обязанностей гарантируется законодательством;

д) законные предписания и требования государственных слу-жащих подлежат исполнению всеми, кому они адресованы;

е) они имеют право на продвижение по службе, то есть на слу-жебную карьеру. Порядок и условия реализации этого права уста-навливаются нормативными актами;

ж) предусмотрены ограничения их общегражданских прав в целях эффективности служебной деятельности;

з) для них предусмотрены определенные льготы, а также по-вышенная ответственность за совершенные ими правонарушения.

а) общегражданскими правами и обязанностями;

б) обязанностями и правами по занимаемой государственной должности государственной службы.

Общегражданские права и обязанности государственных слу-жащих такие же, что и других граждан. Государственные служа-щие пользуются всеми правами и свободами, а также несут обя-занности перед обществом наравне со всеми гражданами. Ограни-чения возможны с их согласия. Например, государственные слу-жащие, замещающие государственные должности, не могут зани-маться предпринимательской деятельностью: у гражданина есть выбор -- быть государственным служащим или заниматься пред-принимательской деятельностью.

Кроме того, гражданские права и свободы государственных служащих могут быть ограничены законом, когда это диктуется ин-тересами нормального функционирования государственной службы.

Служебные обязанности и права предоставляются государ-ственным служащим для успешного осуществления служебной де-ятельности по занимаемой государственной должности.

Служебные права и обязанности делятся на общие для всех государственных служащих и специальные, обладание которыми связано с конкретными должностями.

В свою очередь общие служебные права и обязанности могут быть подразделены на две подгруппы. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. С. 167

Первую составляют обязанности и права, относящиеся к суще-ству служебной деятельности. Например, добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключени-ем незаконных; поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения служебных обязанностей. Право государственного служащего на ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой государственной должности государственной службы; получать необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы и т. д.

Вторую подгруппу составляют служебные права и обязаннос-ти, сопутствующие статусу государственных служащих. Так, они обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву автори-тета государственной службы; имеют право знакомиться по перво-му требованию со всеми материалами своего личного дела, требо-вать приобщения к личному делу своих объяснений- Обязанности и права этой подгруппы не влияют на содержание служебной дея-тельности.

Характер и объем специальных обязанностей и права государ-ственных служащих зависят от правового положения органа, в ко-тором они состоят на службе, от вида занимаемой государственной должности. Так, специальными являются обязанности и права глав-ных бухгалтеров в области бухгалтерского учета и отчетности, на-логовых инспекторов -- в области контроля за соблюдением нало-гового законодательства и т. д. Они предусматриваются в законах, должностных инструкциях и других правовых актах-

Имеются особенности в классификации обязанностей и прав государственных служащих органов военизированных и некоторых иных отраслей. Так, обязанности военнослужащих делятся на об-щие, должностные и специальные. К общим обязанностям отнесе-ны защита государственного суверенитета и территориальной це-лостности Российской Федерации, обеспечение безопасности госу-дарства, отражение вооруженного нападения и др.

Должностные обязанности военнослужащих и порядок их вы-полнения определяются законодательными актами, воинскими ус-тавами и другими нормативными документами. Так, командиры (начальник) отвечают за постоянную боевую и мобилизационную готовность, успешное выполнение боевых задач, воинскую дисцип-лину, безопасность военной службы, состояние и сохранность воо-ружения и т. д.

Специальные обязанности и порядок их выполнения устанав-ливаются законодательством и общевойсковыми уставами. Специ-альные обязанности военнослужащие выполняют, когда находятся на боевом дежурстве, в суточном и гарнизонных нарядах, при чрез-вычайных обстоятельствах. Для выполнения специальных обязан-ностей военнослужащие могут наделяться дополнительными пра-вами -- на применение оружия, предъявлять требования, обяза-тельные к исполнению, подчинения строго определенным лицам. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. С. 138

Государство должно обеспечивать нормальные условия для осуществления государственными служащими их служебных обя-занностей и прав. Установлена уголовная ответственность за при-менение насилия в отношении представителя власти (ст. 318 УК РФ); за оскорбление представителя власти (ст. 319 УК РФ); за не-которые другие противоправные действия, препятствующие выпол-нению государственными служащими их служебных обязанностей либо унижающие их честь и достоинство.

Установлена административная ответственность за злостное неповиновение, в частности, законному распоряжению или требо-ванию работника милиции, военнослужащего внутренних войск; за невыполнение требований уполномоченных должностных лиц нало-говой инспекции, антимонопольных органов и т. д.

Создание нормальных условий для служебной деятельности работников -- одна из важнейших обязанностей руководителей, не-выполнение которой может повлечь их дисциплинарную ответствен-ность.

ГЛАВА III . АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВ А НИЕ ПРОХОЖД Е НИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

§ 1. Порядок прохождение государственной службы

Порядок поступления на государственную службу определяет-ся правовыми актами с учетом:

а) особенностей статуса государственных органов;

б) особенностей сфер и отраслей, к которым эти органы отно-сятся;

г) способов замещения этих должностей.

Конституционный принцип равного доступа граждан Россий-ской Федерации к государственной службе не исключает ограниче-ний для поступления на эту службу или занятие конкретных госу-дарственных должностей. Ограничения установлены законами и другими правовыми актами.

Гражданин не может быть принят на государственную долж-ность в случаях:

а) признания его судом недееспособным или ограниченно де-еспособным;

б) лишения его судом права занимать государственные долж-ности государственной службы в течение определенного срока;

в) наличия заболевания, препятствующего выполнению долж-ностных полномочий, если специальные требования к состоянию здоровья установлены для соответствующих должностей;

г) наличия близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчинен-ностью и непосредственной подконтрольностью одного другому- К лицам, находящимся в отношениях близкого родства или свойства, отнесены родители, супруги, их братья, сестры, дети, а также бра-тья, сестры, родители и дети супругов;

д) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если служба будет связана с использованием таких сведений;

е) наличия гражданства иностранного государства, если доступ к государственной службе не урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями;

ж) отказа от представления сведений в органы налоговой служ-бы о полученных доходах и имуществе, принадлежащем претенден-ту на должность на праве собственности, являющихся объектом налогообложения.

Порядок и условия замещения государственных должностей государственной службы в наиболее существенных вопросах регла-ментируются Законом об основах государственной службы. Им ус-тановлено, что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Поступление оформляется прика-зом по государственному органу о назначении его на государствен-ную должность государственной службы.

Назначение на государственную должность -- юридический акт компетентного государственного органа или должностного лица, определяющий момент официального возложения на служащего осуществления функций, обязанностей и прав, определенных дан-ной должностью. Путем назначения замещаются практически все государственные должности государственной службы, однако в ус-тановленных случаях -- по результатам конкурса. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера-ции. Учебник. - М.: 2002. С. 34

Порядок замещения должностей дифференцирован примени-тельно к назначению впервые или вновь поступающих на государ-ственную службу, а также к замещению вакантных должностей. Он различается также в зависимости от категорий и групп государ-ственных должностей.

Конкурс представляет собой конкретную форму замещения должностей, включающую элементы выборности. Он имеет целью отбор высококвалифицированных кадров и комплектование ими государственных органов. Конкурс состоит в предварительной оцен-ке профессиональных, деловых и нравственных качеств кандида-та на должность.

Замещение государственной должности по конкурсу предпола-гает:

а) избрание на вакантные должности, которые, следовательно, могут замещаться служащими на определенный срок (как прави-ло, до пяти лет);

б) объявление в печати о конкурсе на должность с сообщени-ем основных требований к кандидатам на ее замещение;

в) возможность участия в конкурсе нескольких претендентов;

д) заключение контракта между администрацией и лицом, ре-комендованным конкурсной комиссией или избранным на соответ-ствующую должность;

е) издание приказа уполномоченным должностным лицом о назначении на должность.

По конкурсу замещаются определенные категории государ-ственных должностей государственной службы.

В свою очередь, конкурс может проводиться в форме конкур-са документов или конкурса-испытания. В форме конкурса докумен-тов замещаются вакантные старшие государственные должности государственной службы; конкурса-испытания -- на замещение ва-кантных высших, главных и ведущих государственных должностей государственной службы-

Конкурс проводится по установленной процедуре. В частности, при конкурсе документов конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о предше-ствующей трудовой деятельности, а также на основании рекомен-даций, тестирования и т. д.

Конкурс-испытание может включать в себя прохождение ис-пытания на соответствующую государственную должность и завер-шается государственным квалификационным экзаменом.

Решение конкурсной комиссии является основанием для назна-чения на соответствующую должность государственной службы либо отказа в таком назначении-

Замещение вакантных государственных должностей федераль-ной государственной службы по конкурсу регламентируется Поло-жением о проведении конкурса на замещение вакантной государ-ственной должности федеральной государственной службы, утвер-жденным Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 6041-

Государственно - служебные отношения. Лицо, принятое на государственную службу, приобретает статус государственного слу-жащего и субъекта государственно-служебных отношений. Особен-ность этих отношений состоит в том, что они складываются между государством в лице его органов и государственным служащим, осуществляющим служебную деятельность в качестве субъекта юридически-властных отношений. Государственно-служебные отно-шения значительной части государственных служащих могут скла-дываться не только внутри, но и вне рамок органа, в котором они занимают должности (между служащими выше- и нижестоящих ор-ганов, контрольно-надзорных органов). Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. С. 56

Государственно-служебные отношения, урегулированные нор-мами административного права, представляют собой разновидность административных правоотношений.

Государственно-служебные отношения возникают на основе одностороннего решения государственного органа (должностного лица), которое, во-первых, юридически закрепляет поступление гражданина на государственную службу, во-вторых, служит осно-ванием для выполнения им служебных обязанностей по данной, дол-жности, в-третьих, определяет момент возникновения его обязан-ностей перед государством, а также служебных и личных прав. Перемещение служащих сопровождается также изданием админи-стративного акта.

Правоограпичения государственные служащих (их надо отли-чать от ограничений поступления на государственную службу) обус-ловлены особенностями государственной службы и имеют целью обеспечение ее эффективного функционирования. Государственная служба неотделима от осуществления государственной власти. По-этому должны быть определенные, в частности, правовые препят-ствия всегда возможному злоупотреблению принадлежностью к этой власти- Установленные правоограничения заключаются в основном в том, что государственный служащий не вправе:

а) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме пе-дагогической, научной и иной творческой деятельности;

б) быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации аналогичных органов, ее субъектов и орга-нов местного самоуправления;

в) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

г) состоять членом органа управления коммерческой организа-ции, если иное не предусмотрено федеральным законом или если ему в установленном порядке не поручено участвовать в управле-нии этой организацией;

д) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредствен-но подконтролен ему;

е) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

ж) получать гонорары за публикации и выступления в каче-стве государственного служащего;

з) получать от физических и юридических лиц вознагражде-ния, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию (подарки, ссуды, услуги и др.);

и) принимать участие в забастовках;

к) использовать свое служебное положение в интересах поли-тических партий, общественных, в том числе религиозных, объеди-нений, для пропаганды отношений к ним. Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. С. 193

Для федеральных государственных служащих установлен ряд запретов относительно получения ими без должного разрешения иностранных наград и знаков отличия иностранного государства;

загранкомандировок за счет юридических лиц и граждан, за исклю-чением служебных поездок в установленных случаях; совершения определенных действий в отношениях с религией.

Установленные ограничения не преследуют цели ущемления гражданских прав государственных служащих и направлены на обеспечение независимости их служебной деятельности, против коррупции, на создание нормальных условий для работы государ-ственного аппарата-

Вышеназванные ограничения адресованы государственным служащим, занимающим государственные должности государствен-ной службы, и не распространяются на служащих государствен-ных предприятий, учреждений и организаций.

Прохождение государственной службы отдельными категори-ями служащих связано с их периодической аттестацией, повыше-нием квалификации в специально созданных учебных заведениях, на курсах и т. д.

Аттестации проводится для определения уровня професси-ональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному слу-жащему квалификационного разряда. Она должна проводиться не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года-

Огромная значимость для государственных служащих аттестации, в результате которой затрагиваются их служебные и лич-ные интересы, обусловила то, что порядок и условия ее проведе-ния устанавливаются федеральными законами и законами субъек-тов РФ.

Оценка деятельности государственного служащего и рекомен-дации по результатам аттестации выносятся создаваемыми аттес-тационными комиссиями. По результатам аттестации руководитель органа принимает решение, учитывающее также рекомендации ат-тестационной комиссии.

Повышение квалификации. Государственные служащие повы-шают квалификацию в различных учебных заведениях: Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Академии народного хозяйства при Правительстве РФ, институтах повыше-ния квалификации государственных служащих, функционирующих в различных регионах.

Командировки, классные чины, ранги, форменная одежда. Ре-жим прохождения государственной службы включает регулирова-ние служебных командировок, введение для некоторых категорий государственных служащих персональных званий, классных чинов, рангов, форменной одежды, знаков различия, закрепление права на табельное оружие, порядка его применения и использования и т. д. В настоящее время классные чины, ранги и т. д. введены для мно-гих категорий государственных служащих органов военизирован-ных и гражданских отраслей и сфер деятельности (обороны, внут-ренних дел, железнодорожного, водного, воздушного транспорта, таможенных органов и др.) Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997. С. 238

Прекращение государственной службы. Государственная служ-ба прекращается в результате увольнения государственного служа-щего на основании и в порядке, установленных правовыми актами. Оно возможно по инициативе самого государственного служащего и компетентного государственного органа или должностного лица-Основания увольнения по инициативе государственного орга-на или должностного лица предусмотрены законодательством о тру-де. Дополнительно ряд специфических оснований, обусловленных особенностями поступления на государственную службу и ее про-хождения, установлен Законом об основах государственной службы. Подавляющее большинство конкретизированных здесь оснований не связано с отношением государственного служащего к выполнению им должностных обязанностей. К ним относятся увольнение в свя-зи с достижением пенсионного возраста, установленного для заме-щения государственной должности государственной службы; пре-кращением гражданства Российской Федерации; несоблюдением ограничений, установленных для государственных служащих; нали-чием заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей.

Вместе с тем по закону основаниями увольнения являются несоблюдение обязанностей, установленных для государственных служащих этим законом; разглашение сведений, составляющих го-сударственную или иную охраняемую законом тайну. Как было ска-зано, перечень обязанностей государственных служащих дан в этом законе. Характер этих обязанностей определен здесь таким обра-зом, что их несоблюдение может служить общим основанием для прекращения государственной службы.

Предельный возраст нахождения на государственной службе установлен в 60 лет. Затем возможно продление уполномоченным органом или должностным лицом срока нахождения на государ-ственной службе, но каждый раз не более чем на один год. Продле-ние после достижения 65 лет не допускается. В дальнейшем госу-дарственный служащий может работать в государственном органе на условиях срочного трудового контракта.

Государственно-служебные отношения прекращаются издани-ем полномочным органом или должностным лицом административ-ного акта об освобождении государственного служащего от долж-ности или его отставке.

§ 2 . Стимулы деятельности государственных служ а щих

Их можно подразделить на три группы: а) льготы; б) меры поощрения; в) меры правовой ответственности.

Льготы. Они различны и, как правило, устанавливаются при-менительно к тем или иным категориям государственных служащих. В частности, федеральные государственные служащие имеют право на ежегодную оплату стоимости проезда к месту отдыха и обрат-но; на медицинское обслуживание, в том числе членов семьи, за счет средств бюджета; в установленных случаях льготы по налогообло-жению, на жилую площадь в виде отдельной квартиры или дома, построенных за счет средств республиканского бюджета. Предус-мотрены надбавки к должностным окладам за особые условия служ-бы, выслугу лет, классный чин, а также денежные выплаты по итогам службы за квартал и год, и др.

Меры. поощрения. Общие меры поощрения установлены зако-нодательством о труде, специальные -- правовыми актами, предус-матривающими особенности правового статуса конкретных катего-рий государственных служащих-

Общими мерами поощрения являются денежная премия, объ-явление благодарности, награждение ценным подарком и др.

К служащим могут быть применены также меры поощрения в виде награждения орденами и медалями, присвоения почетных зва-ний, присуждения государственных премий.

Государственными наградами РФ являются: звание Героя Рос-сийской Федерации; ордена, медали, знаки отличия Российской Федерации; почетные звания Российской Федерации. Основания и порядок награждения ими регламентируется Положением о госу-дарственных наградах Российской Федерации, утвержденным Ука-зом Президента РФ от 2 марта 1994 г. с изменениями, внесенными Указом Президента РФ от 6 января 1999 г1, положениями о почет-ных званиях, утвержденными Указом Президента РФ от 30 декабря 1995 г. № 1341 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. С. 128 .

Специальные меры поощрения также разнообразны: досроч-ное присвоение специального звания, классного чина, перевод на государственную должность более высокой категории и др.

Меры поощрения, выражая высокую оценку и одобрение дея-тельности государственных служащих, направлены на повышение эффективности государственной деятельности.

Ответственность государственных служащих содержит зна-чительный, хотя и своеобразный, потенциал стимулирования дей-ственности служебной деятельности. Она органично связана с пра-вовыми основами этой деятельности государственных служащих, необходимостью строжайшего соблюдения ими государственной и служебной дисциплины, законности. Их нарушения государствен-ными служащими, особенно наделенными юридически-властными полномочиями, затрагивают непосредственно интересы государства, могут ущемлять права и свободы граждан.

Указом Президента РФ от б июня 1996 г. "О мерах по укреп-лению дисциплины в системе государственной службы" на руково-дителей федеральных органов исполнительной власти и глав испол-нительной власти субъектов РФ возложена персональная ответ-ственность за состояние исполнительской дисциплины в соответ-ствующих органах. Им предусмотрена возможность применения мер дисциплинарной ответственности к виновным должностным лицам и работникам этих органов за однократное грубое нарушение дис-циплины в системе государственной службы. При этом однократ-ным грубым нарушением дисциплины признаны: а) нарушение федеральных законов; б) неисполнение или ненадлежащее исполне-ние таких актов и вступивших в законную силу решений судов.

За такого рода нарушения должностные лица и работники вы-шеназванных органов могут быть, как подчеркнуто в указе, направ-лены на внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены ква-лификационного разряда (классного чина, воинского или специаль-ного звания). К ним могут быть применены и другие правоограниче-ния. Они не подлежат в течение года премированию, представле-нию к награждению государственными наградами и т. д. (п. 4 Указа).

Однократные грубые нарушения дисциплины в системе госу-дарственной службы, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государ-ственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершен-ные преднамеренно, являются основанием для привлечения винов-ных лиц к административной и уголовной ответственности в соот-ветствии с законодательством РФ. Последнее обстоятельство дол-жно быть подчеркнуто специально и особо. Применение мер видов ответственности, предусмотренных указом, должно соответствовать законам, устанавливающим дисциплинарную, административную и уголовную ответственность, изменения и дополнения в которые не могут быть внесены указами Президента РФ. Например, законода-тельством пока не предусмотрена административная ответствен-ность должностных лиц органов исполнительной власти за неиспол-нение или ненадлежащее исполнение вступивших в законную силу решений судов и т. п. Алехин А.П., Административное право Российской Федера-ции. Учебник. - М.: 2002 С. 302

В зависимости от характера правонарушений, совершенных государственными служащими, они могут привлекаться к дисцип-линарной, административной, материальной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. Регулирование последних двух видов ответственности выходит за рамки административного права. Воп-росы дисциплинарной, административной и материальной ответ-ственности (в том числе государственных служащих) по админис-тративному праву рассматриваются в IV разделе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Изложенный перечень принципов государственной службы в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" имеет отношение ко всем видам государственной службы, в том числе и для государственно-служебных отношений органов внутренних дел. Это основополагающие принципы, на которых строится вся система государственно-служебных отношений. Исходя из состояния научных достижений и правоприменительной практики, можно предложить следующее определение принципа государственной службы Российской Федерации. Под принципом государственной службы Российской Федерация следует понимать правовую категорию как основное, руководящее положение, закреплённое непосредственно или косвенно в нормах права, определяющее содержание государственно-служебных отношений, имеющее обязательный характер для участников этих отношений, способствующее осуществлению законных интересов личности, государства и общества в целом.

Государственная служба является одной из форм трудовой деятельности людей, специфика которой состоит не в создании непосредственным физическим трудом материальных ценностей или в оказании тех или иных производственно-хозяйственных услуг, а в осуществлении административных (организаторских, управленческих), социально-культурных и воспитательных функций. Не трудно заметить, что в подобном понимании государственная служба как бы противопоставлялась другой основной форме трудовой деятельности людей, т.е. труду рабочих и крестьян. При этом главным признаком, позволяющим отнести того или иного работника к числу государственных служащих, являлся источник его денежного содержания: государственная служба во всех ее проявлениях содержалась за счет государственно-бюджетных средств.

В курсовой работе были рассмотренные основные положения прохождения государственной служба, раскрыты понятия государственного служащего, принципы государственной службы. Также мы рассмотрели нормативные акты, которые регулируют прохождения государственной службы в органах внутренних дел.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

2. Конституция Российской Федерации. М., 1996.

3. Собрание законодательства Российской Федерации. М., 2000.

4. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

5. Советский энциклопедический словарь. М., 1980.

6. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федера-ции. Учебник. - М.: 2002 - 569 с.

7. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1999. 569 с.

8. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. - М.: Изд-во БЕК, 1997 - 985 с.

9. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. -М. 1997.- 465 с.

10. Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. -135 с.

11. Комментарий к Конституции Российской Федерации - М: Издательство 5ЕК, 2000.

12. Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право. Альбом схем. М. 1996. - 79 с.

13. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления.- М., 1999. - 569 с.

14. Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. - 562 с.

15. Пикулькин А.Б. Система государственного управления. - М., 1997. - 856 с.

16. Филиппов Г.Г. Социальная организация и политическая власти. - М., 1996. - 468 с.

Государственный аппарат (механизм государства) - это иерархическая система государственных органов, осуществляющих практическую работу по реализации функций государства.

Клеточкой, единицей государственного аппарата является государственный орган. Он весьма существенно отличается, например, от политических партий, хозяйственных организаций, социально-культурных учреждений. Во-первых, государственный орган призван выполнять управленческую деятельность, отвечающую интересам если не всех, то многих граждан. Во-вторых, он наделяется компетенцией, т. е. кругом целей и задач. В-третьих, он имеет властные полномочия в определенной сфере общественной жизни. Властные полномочия - это право давать указания (конкретные, или индивидуальные, либо нормативные), имеющие обязательный характер. Например, предписание санэпидстанции закрыть столовую, не отвечающую санитарным требованиям, вызов в суд для дачи показаний следует отнести к индивидуальным указаниям, распоряжениям, а такие, как установление оплаты проезда в транспорте, налогов, обязанности регистрации вновь организуемой фирмы, - к числу нормативных. В-четвертых, за нарушения распоряжений компетентных государственных органов могут применяться санкции, т. е. неблагоприятные последствия (штраф, лишение свободы, конфискация имущества и др.). В-пятых, каждый государственный орган имеет: а) государственное, казенное имущество, которое находится в его оперативном управлении; б) финансовые средства (свой счет в банке), основной источник которых - государственный бюджет; в) установленную для него организационную структуру, связанную с ней систему служебной подчиненности и служебную дисциплину.

Деятельность государственного аппарата протекает в основном в правовых формах, к которым относятся:
правотворческая - деятельность по подготовке проектов нормативных юридических актов, их принятию и изданию, когда принимаются, изменяются или теряют силу юридические нормы - правовая основа деятельности людей и организаций;
правоисполнительная - деятельность по реализации юридических норм, в том числе по изданию индивидуально-конкретных предписаний, например, о приватизации предприятия, о назначении пенсии, об установлении льготы, награждении орденом;
правоохранительная - деятельность по надзору и контролю за соблюдением законов, привлечению виновных лиц к юридической ответственности, рассмотрению споров в судах, в других юрисдикционных органах, исполнению их решений, проведению в жизнь карательных и правовосстановительных мер.

Каждый государственный орган состоит из государственных служащих, т. е. работников, выполняющих работу и получающих заработную плату в государственном органе согласно занимаемой должности и подчиненных служебной дисциплине. Их правовой статус зафиксирован в законе, а объем и порядок использования ими властных полномочий - в должностной инструкции.

Классификация государстаенньгх органов. Государственные органы многообразны. По характеру выполняемых ими задач их можно разделить на три основные группы: 1) законодательные (представительные); 2) исполнительные и 3) правоохранительные органы. Президент является главой государства, координирует деятельность всех этих органов.

Законодательные органы. Законодательная власть носит представительный характер, а потому называется еще представительной. Именно на основе выборов граждане передают своим депутатам «мандат», т. е. право представлять их интересы и осуществлять государственную власть. И только в этом смысле можно условно говорить о первичности парламента и других представительных органов в аппарате государства, их моральном приоритете и верховенстве. Считать же, что законодательная власть - юридически высшая власть в государстве, - неверно. В России высшим представительным органом является Федеральное Собрание. Оно состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Имеются представительные органы и в субъектах Федерации (областях, краях, республиках), которые носят разные названия: Дума, Законодательное собрание, Меджлис, Курултай, Верховный Совет и т. д. На местном уровне представляют интересы народа органы местного самоуправления, которые принимают некоторые нормативные положения.

Перед высшим законодательным органом стоят следующие задачи:
1) создавать законы;
2) рассматривать вопросы государственных финансов (госбюджет);
3) назначать высших должностных лиц (судей судов высших инстанций, главу Центрального банка, Генерального прокурора и др.);
4) осуществлять контроль за деятельностью правительства.

Являясь одним из высших органов государственной власти, парламент выполняет основную законотворческую работу. Но его деятельность подвержена ряду ограничений. Во-первых, законы должны отражать волю народа, во-вторых, они максимально должны соответствовать объективной реальности, в-третьих, не идти вразрез с Конституцией РФ. Эти ограничения касаются и других законодательных органов.

Особенность законодательной власти в том, что законодательные органы не находятся в состоянии иерархии и напрямую друг другу не подчиняются. Их подчиненность выражается только через законодательные акты, которые не должны противоречить актам, имеющим более высокую юридическую силу.

Исполштельные органы. Исполнительная власть составляет в государстве наиболее многочисленную, разнообразную и разветвленную систему. Исполнительные органы осуществляют государственное управление во исполнение законов, принятых парламентом, т. е. которая носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, направлены на исполнение закона и не должны ему противоречить. Отсюда их название - исполнительные.

Носителем высшей исполнительной власти часто является президент. Он же выполняет функции главы государства. Ему подчинено правительство, которое непосредственно осуществляет управление страной во главе с премьер-министром (председателем, главой правительства). Центральными исполнительными органами выступают министерства, государственные комитеты, ведомства и другие центральные учреждения. Исполнительная власть среднего уровня осуществляется администрациями (правительствами) субъектов Федерации, и, наконец, на местах жизнь.людей организуют местные администрации или органы местного самоуправления.

Особенность исполнительных органов состоит в том, что они объединены в строго иерархическую систему, между ними существует жесткая подчиненность. Эта система опирается на значительные людские, материальные, финансовые ресурсы, в отношении которых должностные лица имеют распорядительные полномочия. Помимо этого исполнительная власть опирается на силовые структуры (армия, милиция, прокуратура и т. п.), и при недостаточном контроле возникает возможность узурпации исполнительными органами власти в стране. Вообще же перед исполнительными органами стоят следующие задачи: осуществление экономических, социальных функций государства, защита конституционного строя, правопорядка и др.

Исполнительные органы имеют право законодательной инициативы, и надо отметить, что они пользуются им довольно широко. Около 80% рассматриваемых парламентом законопроектов предлагаются правительством. Кроме этого исполнительные органы наделены правом делегированного, т. е. переданного им, правотворчества. Они могут издавать подзаконные акты и делают это довольно успешно.

Правоохранительные органы. Названные органы также образуют систему, и эффективность их работы зачастую зависит от слаженного взаимодействия между ними.

Правоохранительная система - это система государственный органов, обеспечивающих защищенность граждан и организаций от противоправных действий.

Особую группу органов в этой системе составляют судебные органы (судебная власть), К ним относятся Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды. Суды выполняют правоохранительные функции только в той части, когда они защищают права человека от противоправных посягательств. Вообще же их задачи куда более широкие. Суды рассматривают любые споры о праве и выступают органами правосудия. Суды контролируют исполнительные органы, когда рассматривают жалобы на их незаконные действия, а Конституционный Суд - высшую законодательную и исполнительную власть.

В отличие от законодательных органов суды новых правил не создают. Они также не управляют обществом, как исполнительные органы. Судебная власть осуществляет правосудие, т. е. занимается разрешением споров на основе действующего законодательства, рассматривает уголовные, административные, гражданские дела. В том случае, когда конкретная ситуация законодательством не урегулирована и к спорной ситуации не может быть применена другая, сходная по содержанию норма, суд разрешает спор исходя из общего смысла и принципов законодательства, главным из которых является принцип справедливости. Суд и справедливость - понятия неразделимые, потому что справедливость является главным принципом его деятельности.

Судебная власть принадлежит не суду как учреждению, а конкретным судьям (одному судье или судебной коллегии). Судебные органы не находятся в отношении прямой подчиненности друг другу. Если таковая и имеется, то проявляется она в виде отмены вышестоящими судами решений судов нижестоящих.

Таким образом, судебная власть - это специфическая независимая власть.
Существует множество и других правоохранительных органов.

Прокуратура - орган, который осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод граждан, исполнением законов всеми государственными органами, юридическими и должностными лицами, общественными объединениями. Не остаются без присмотра на этот счет органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Органы милиции, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, уголовно-исполнительные учреждения также находятся под надзором прокуратуры. Помимо этого прокуратура - это орган, представляющий и отстаивающий государственные интересы в суде. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Прокуратура ведет также расследование тяжких преступлений.

Милиция - это орган, который призван охранять законность и правопорядок. На нее возлагаются также обязанность по пресечению и предупреждению преступлений, розыск скрывшихся лиц, производство дознания и расследование преступлений, не относящихся, согласно Уголовно-процессуальному кодексу РФ, к категории тяжких.

Уголовно-исполнительные учреждения могут быть выделены в особую группу правоохранительных органов. К ним относятся различные виды колоний, тюрьмы, следственные изоляторы и т. п. Все эти учреждения выполняют специфические задачи: организуют работу по исправлению и перевоспитанию осужденных, содержанию лиц, находящихся под следствием.

Органы государственной безопасности, объединяемые в Федеральную службу безопасности, стоят на страже национальной безопасности страны. Они выявляют посягательства на конституционный строй, защищают экономическую безопасность России. Одной из сторон их деятельности является защита конституционных прав и свобод граждан. Их особенностью следует считать то, что они используют в основном негласные методы работы, поскольку гласные методы выявления правонарушений не всегда дают нужный эффект.

Внешняя разведка - государственный орган, ставший самостоятельным совсем недавно, имеет своей задачей выявление информации, показывающей действительную роль и значение страны за рубежом, а также информации, способствующей упрочению безопасности России.

Нотариат - это система органов, в функции которых входят удостоверение имущественных сделок, оформление наследственных прав, засвидетельствование документов для придания им достоверности и др. Нотариальная деятельность придает законную форму различным фактическим обстоятельствам и тем самым содействует утверждению правового порядка в общественной жизни.

Финансовая полиция осуществляет контроль за соблюдением финансового, в частности налогового, законодательства, а в случае выявления серьезных его нарушений осуществляет расследование и сбор необходимых доказательств для применения санкции.

Таможенные органы - это, с одной стороны, органы, которые ответственны в определенной мере за экономическую безопасность страны, а с другой - органы, способствующие пополнению государственной казны. Эффективная их работа способна принести стране ощутимую пользу.

Адвокатура - это не государственная организация, а добровольное объединение лиц, профессионально занимающихся адвокатской деятельностью, осуществляемой за вознаграждение. Задача адвокатуры - оказание юридической помощи гражданам и организациям. Эта помощь необходима не только в судебном разбирательстве, но и в тех случаях, когда граждане и организации вступают в какие-либо отношения с другими правоохранительными органами, а также между собой.

Адвокаты, оказывая юридическую помощь:
дают консультации и разъяснения по юридическим вопросам, устные и письменные справки по законодательству;
составляют заявления, жалобы и другие документы правового характера;
осуществляют представительство в суде и других государственных органах по гражданским делам и делам об административных правонарушениях;
участвуют в предварительном следствии и в суде по уголовным делам в качестве защитников, представителей потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков.

Адвокаты оказывают и иную юридическую помощь, причем законодательство предусматривает, что в определенных случаях такая помощь оказывается гражданам бесплатно.

Должностные лица и работники государственного аппарата хотя непосредственно и не заняты в производстве материальных благ, однако выполняют весьма важные социально полезные функции. Вместе с тем на содержание государственных служащих, осуществляющих управленческую деятельность, требуется немало финансовых средств. Неоправданное расширение бюрократического слоя создает для общества опасность «самопоедания». Но есть и худшая опасность: бюрократия может существенно ограничить участие масс в политической жизни. Бюрократия справедливо рассматривается как «необходимое зло». Да, без нее невозможно сколько-нибудь эффективно управлять повседневными делами общества, однако при ее содействии народ отдаляется от принятия решений, которые существенно затрагивают его положение. Мера нужна во всем, и в деле определения объема государственного аппарата в том числе.